El derecho forma la
estructura necesaria en que descansa lo social. Sólo sobre la base de una
justicia, establecida por el derecho, puede quedar firmemente asentada esa
estructura. Una sociedad sin derecho, es inconcebible, aun para la
administración privada. Sólo puede administrarse un organismo social, cuando es
posible exigir determinadas acciones de los demás, sea que éstas les hayan sido
impuestas por ley, o que deriven inmediatamente de un
convenio.
Las normas administrativas muchas veces se
sustentan directamente, por ello, sobre las jurídicas; otras veces, derivan
directamente de un convenio, pero éste, a su vez, descansa en un ordenamiento de
derecho. Sin embargo, cabe hacer notar que la Administración no es de suyo
jurídica, sino meta-jurídica; esto es: que no se realiza de suyo por el mero
cumplimiento de derecho y obligaciones, sino que busca estimular la cooperación
espontánea, activa, precisa, entusiasta y, sobre todo, eficaz, de quienes forman
una empresa u otro organismo social, para lograr la máxima eficiencia en la
coordinación.
Sin el cumplimiento de derechos y
obligaciones, la coordinación es imposible, pero en el mero cumplimiento forzado
de éstos, no existen tampoco de suyo elementos suficientes para lograr la máxima
eficiencia de la coordinación, fin al que la Administración se
dirige.
En otras ocasiones, por
el contrario, una norma administrativa, que busca la eficiencia en un organismo
social, por exigirlo el bien común es tomada por el derecho y elevada a la
categoría de ley. Tal sucede con el derecho
administrativo.
Pero aun en este último supuesto, en la norma
se puede distinguir un doble aspecto: en cuanto jurídica, tiene por objeto
realizar la justicia, y está revestida de la fuerza de coactividad que el Estado
le presta. En cuanto administrativa, se considera su eficacia en la actuación
social.
Resulta curioso el hecho
de que, siendo la coordinación elemento esencial en toda la sociedad, la teoría
administrativa se haya formado tan sólo a principios de este siglo; la
explicación es obvia por cuanto hace a la administración privada, ya que la
naturaleza, pequeña magnitud y escasa complejidad de los negocios e
instituciones privadas, requerían tan sólo de sentido común para su
administración. Pero surge la interrogante: ¿por qué no apareció en la
administración pública, donde la magnitud de los problemas, no sólo iguala, sino
aun supera las características de la empresa privada? La respuesta es, a nuestro
juicio, que el Estado contaba con dos medios para lograr el eficaz cumplimiento
de sus normas: la coacción, y la eficacia administrativa de esas mismas normas:
siendo más fácil desde luego obtener la primera, descuidó de ordinario la
segunda.
Por otra parte, debe hacerse notar que la
falta de máxima eficiencia en las dependencias de un organismo público, no
afectan de suyo su existencia: una dependencia cuya función sea necesaria, no
habrá de desaparecer por el hecho de que se estén realizando sus actividades con
mayor lentitud, con mayor costo y, dentro de ciertos límites, con resultados de
pobreza administrativa, en cambio, una empresa que no dispone de fuerza coactiva
alguna, y cuya existencia misma está supeditada a poder ofrecer precios,
calidad, servicios, etc., por lo menos iguales a los de sus competidores,
necesita mejorar su administración, como requisito para subsistir: por eso, al
crecer el número y la complejidad de las empresas privadas, natural y
necesariamente apareció la teoría administrativa. Lo anterior no significa que
no se hayan analizado ciertos principios en la administración pública, como los
de "la cadena de mando", "la organización staff", etc.; pero todo ello no llegó,
indiscutiblemente, a integrar una auténtica y completa teoría de la
Administración.
No hay comentarios:
Publicar un comentario